Вопрос о важности границ между государствами стал ключевым в 90-х годах. С некоторых позиций границы ЕС являются спорными, тогда как границы между странами-членами ЕС уже больше не обсуждаются. До сих пор неясным остается вопрос о последствиях отмены пограничного контроля на межгосударственных границах, а также укрепления внешней границы. Неоднозначными являются также и сложные моменты, как окончательное определение внешней границы и увеличение количества членов ЕС со всеми вытекающими последствиями. В целом аргументы, касающиеся предназначения границ, остаются неопределенными. Несмотря на новый политический контекст, некоторые из этих аргументов также стары, как и понятие суверенитета государства.
В пределах своих границ государство считается находящимся под суверенной юрисдикцией и почти повсеместно признается Веберовская доктрина о монополии государства на право законного применения силы на своей территории. Претензии современного государства на статус «исключительного средоточения всех полномочий и прерогатив власти» могли бы осуществиться при условии, если бы границы этого государства были гарантированы от нежелательного вторжения извне. Однако, подобный взгляд на границу суверенного государства не был и не является естественным и непреложным. Различные концепции границы существовали и до появления современного суверенного государства, так же, как после его исчезновения появятся другие.
Границы, будучи частью любого развернутого определения «суверенного» государства, одновременно сыграли роль в политических процессах с трех точек зрения. Во-первых, границы послужили орудием государственной политики, поскольку правительства попытались изменить, действуя в интересах собственной выгоды, местоположение и/или функции границ. Во-вторых, политический курс и практическая деятельность государства ограничены степенью контроля de facto, осуществляемого правительством на государственной границе. Неспособность правительств в современном мире обеспечить контроль за перемещением через их границы большей части людей, товаров и информации приводит к изменению как государств, так и самих границ. В-третьих, границы являются основным выражением самосознания - в ХХ веке обычного национального самосознания, однако, понятие политического самосознания может быть шире или, наоборот, уже понятия национального государства. В этом смысле границы являются частью политических верований и мифов относительно единства людей и, порой мифов о «естественном» единстве земли.
То, чем являются границы, и то, что они отражают, - постоянно подвергается
переосмыслению теми людьми, которые им подчиняются, ограничиваются ими
или испытывают на себе их влияние. Однако, эти процессы зависят от политических
перемен и, что зачастую непредсказуемо, от исхода крупных конфликтов, происходящих
на фоне технического прогресса. Развитие военной промышленности на завершающих
этапах I Мировой войны изменило стратегическое значение контроля над территорией;
военная мощь независимых вооруженных сил многих суверенных государств была
значительно уменьшена и границы этих государств оказались беззащитными.
Сейчас, когда существует возможность мгновенной передачи информации, «суверенитет
информации» утрачен; развитие массовых, скоростных и дешевых транспортных
систем привело к значительному падению авторитета государства в экономической
и социальной сферах.
Новые моменты в политических дискуссиях относительно границ, возникшие
в результате падения коммунизма, Европейской интеграции и глобализации
являются, некоторым образом, повторением старого. В современном политическом
анализе ощущается присутствие прошлых идей универсализма, суверенитета
и фрагментарной власти. В политическом языке сохраняются старые концепции.
В настоящее время существует необходимость отказаться от суждений относительно
границ, унаследованных из прошлого.
Этот процесс начался не так давно. Вопрос о границах в Европе был снят с повестки дня Европейской политики из-за «холодной войны», а также из-за длительного господства над Европой двух гегемонов - США и СССР. Вследствие этого границы в Европе оставались неизменными в период между концом 40-х и концом 80-х - вплоть до политического катаклизма в 1989 году и его последствий, выразившихся, как указывает Michel Fourchel, в установлении 8.000 миль новых международных границ в Центральной и Восточной Европе. За 40-летний период территориальной стабильности в Европе, конечно же, в различной форме поднимались вопросы, связанные с границами, однако, обычно они рассматривались как второстепенные по сравнению со значительными проблемами внутренней и внешней политики.
Кое-где велись дискуссии о границах, касающиеся территориальных вод или нерешенных частных проблем, подобных ситуации, связанной с проведением границы в районе Триеста. Иногда проблемы границ в Европе были связаны с проблемами меньшинств (северные ирландцы, южные тирольцы, баски, словенцы, корсиканцы), однако, сепаратистские и автономистские партии были повсеместно распущены по причине несостоятельности идей, ими используемых. Путем сотрудничества между местными и региональными властями были предприняты некоторые инициативы, имеющие целью облегчение пересечения границ. В особенности этот процесс получил развитие в 70-х годах благодаря планированию инфраструктуры, а также кампаниям в защиту окружающей среды от загрязнения. В таких регионах, как приграничные территории, двух стран-членов ЕС, например, граница по Рейну или территории между страной-членом ЕС и соседним государством, например, границы по Базелю и Женеве, стали возникать международные рынки труда. Начиная с 70-х годов поток людей, товаров и информации через границы в некоторых регионах возрос до такой степени, что стали возникать сомнения относительно способности государств обеспечивать должный контроль и правопорядок на своих границах, а также контроль за происходящим на их собственных территориях.
Драматические перемены середины 80-х годов стали поворотным моментом относительно границ. а также наметили новые перспективы ее развития. Эти перемены были связаны с хорошо известными событиями. Процесс смены пограничного контроля в ЕС, ставший возможным после провозглашения Римским Договором 1957 года четырех свобод - свободы передвижения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, - медленно развивался вплоть до принятия в 1985 году Единого Европейского Акта. Впоследствии Европейская Комиссия опубликовала Белую Книгу, содержащую длинный перечень мероприятий, нацеленных на формирование полностью интегрированного рынка к январю 1993 года. Некоторые страны, стремясь предусмотреть последствия отмены пограничного контроля, опередили события, подписав в 1985 году Шенгенский договор, а в 1990 году - Соглашение о практическом его осуществлении. В конце концов эти соглашения были подписаны всеми странами. Входящими в состав ЕС, за исключением Британии и Ирландии. На момент написания данной статьи Шенгенское соглашение не было осуществлено полностью и стремление Британии, Ирландии и Дании сохранить право суверенного контроля за пересечением своих границ является основополагающим фактором в работе нынешней Межправительственной конференции.
Усиление сотрудничества в области правосудия и внутренней политики, бывшее важным элементом Договора Европейского Союза 1992 года (более известного как Маастрихтский договор) послужило своего рода «компенсацией» утраты безопасности, которую должен был обеспечивать пограничный контроль. С другой точки зрения, приграничные регионы стали для региональной политики ЕС объектами использования региональных фондов (фондов развития и, конкретно, осуществление двух программ Interreg), в соответствии с которыми финансировались межгосударственные инициативы на местах. Эти инициативы имели целью осуществление давнишних психологических и физических последствий, произошедших из-за близости к международным границам.
Начиная с середины 80-х годов, в ЕС на фоне радикальных перемен назревали
дальнейшие события. Произошло объединение Германии; «разобщенные
пограничные земли» на востоке ЕС стали «станами с открытыми границами»;
в 1995 году в ЕС были приняты новые члены (нейтральные страны Швеция, Финляндия
и Австрия), предполагалось дальнейшее расширение Союза на восток; исчезла
прямая военная угроза западной Европе и стал рассматриваться вопрос о коллективной
безопасности в Европе. Эти перемены принесли как новые возможности, так
и новые проблемы. Эйфория по поводу окончания «холодной войны» быстро уступила
место обеспокоенности в западноевропейских странах, частично исходящей
от министров и госслужащих, относительно реальных и возможных проблем.
Здесь имеется в виду тревога по поводу возможного слишком большого потока
иммиграции, «несправедливой» конкуренции с сельскохозяйственными и промышленными
товарами, произведенными в Восточных странах с низкой стоимостью рабочей
силы, преступности, имеющей отношение к пересечению границ, возникновения
новых путей нелегального ввоза наркотиков в Европу, а также распространения
политических беспорядков.
Попытки разобраться в этой ситуации были подобны плаванию в неизвестных
водах. На смену неоспоримым геополитическим данным, характерным для периода
«холодной войны», пришел целый ряд сомнений и вопросов. Останутся ли 8.000
миль новых границ, проложенных в Центральной и Восточной Европе, стабильными?
Будет ли иметь неконтролируемые последствия возрождение крайнего национализма
и приведет ли оно к дальнейшему изменению границ? Смогут ли выжить все
новые независимые государства? Какого рода гарантии безопасности могли
бы и должны бы они получить? Какова роль Соединенных Штатов в новой системе
безопасности? Дает ли членство в ЕС право на получение гарантий безопасности?
Следует ли придерживаться политики сохранения системы буферных государств
в отношениях между ЕС и Россией? Как далеко может расширяться ЕС на восток?
Здесь встает старый риторический вопрос - что такое Европа? Где находится
Европа? Существует ли понятие центральной Европы (возможно, состоящей из
стран. первыми подписавших Римский Договор), окруженной рядом периферических
Европ? Является ли в действительности Турция потенциальным членом ЕС или
тому существуют глубокие культурные и/или религиозные препятствия, разграничивающие,
например, Ислам и Христианство, или даже Православное и западное Христианство?
Послужила ли огромная экономическая пропасть между ЕС и его соседями на
востоке и юге причиной усугубления этих культурных различий, так же, как
и неизбежного усиления напряженности? Удастся ли ЕС выработать последовательную
стратегическую линию в отношении сложных и очень несхожих между собой «соседей»
на юге и востоке?
Наряду с этими типичными проблемами, рассматриваемыми политиками, Европейская общественность снова начинает испытывать беспокойство относительно сохранности своих культурных ценностей. Нелегальные иммигранты, мафия, террористы, исламские фундаменталисты, - все это представляет собой таинственную и чуждую угрозу для ценностей и безопасности западной Европы. Надо всем этим нависла ясно выраженная угроза глобализации, способной разрушить культурные ценности Европы. Эти новые проблемы, приведшие к переосмыслению требований безопасности в Европе, можно было бы держать под контролем только при условии укрепления сотрудничества между полицией и силами безопасности, а также усовершенствовании методов надзора и разведки. Последнее видится наиболее трудным по причине неконтролируемости непреклонного давления со стороны интегрированных мировых рынков, новых технологий и смешения культур. Глобализация - это неопределенное понятие, включающее в себя ряд обстоятельств, спровоцировавших в узких кругах общественности нечто сродни моральной паники. Зачастую степень и сущность глобализации преувеличивают, из-за чего доктрина глобализации подвергается жесткой критике. Несмотря на то, что еще в 1969 году Charles Kindelberger высказал ныне популярное мнение о том. что «с экономической точки зрения понятия национального государства уже почти не существует», современные исследования дают возможность усомниться в существовании в наше время большей степени экономической интеграции на мировом уровне, чем это было в течение десятилетий перед Первой Мировой войной.
Тем не менее, дешевое воздушное сообщение, системы мгновенной электронной связи, спутниковое телевидение, новые военные технологии, - все это породило новые формы взаимозависимости, ограничивающей культурную, экономическую, военную и политическую автономию государств. Казалось, что глобализация подразумевает отмену всех границ, и не только в Европе. Европа не может изолироваться от мировой экономики, однако, в некоторых странах, особенно во Франции, границы рассматривались с точки зрения возможности построения в их пределах своего рода защиты собственной культуры от влияния извне. Одним из этих элементов миротворчества является разжигание страстей, порой сознательное и преднамеренное, вокруг новой «угрозы», а также глобализации с целью продвижения либо какой-то отдельной политики, либо генеральной стратегической линии, защищающей интересы отдельной группы людей. Иногда это приводит к возникновению политической шумихи вокруг какой-либо проблемы, вносящей дисгармонию в социальную жизнь и приводящей к утрате международного авторитета как, например, в случае с проблемой иммиграции во Франции и «евроскептицизма» в Британии. В данных случаях существует диалектика между появлением в окружающей обстановке новых факторов и волюнтаристскими политическими действиями. Результат этого процесса непредсказуем.
Обширная литература, посвященная непосредственно границам - это классики истории Turner и Prescott Webb, географические трактаты, исследование проблем пограничных земель, а также очень разнообразная литература, освещающая дискуссии относительно границ, - не содержит в себе практического руководства по исследованию тех значительных перемен, которые происходят по мере того, как государства ослабляют пограничный контроль и становятся перед фактом, что они не могут использовать пограничный контроль с целью правопорядка и обеспечения контроля на своей территории. Однако, похоже, что открытость границ в пределах ЕС, так же, как и относительная закрытость внешней границы, обращенной ко всему остальному миру, порождает ощущение общего жизненного пространства в Европе, которое станет причиной большего социального и политического взаимопроникновения стран, составляющих костяк ЕС. Социальный процесс сплачивания народов, ранее отличавшихся друг от друга своими ценностями, должен привести к солидарности в ощущении неприятия всего постороннего, непохожего, неевропейского. Конечно, этот процесс можно скомпенсировать, как предлагает Kenachie Ohmae, постоянным углублением сотрудничества между всеми высокоразвитыми регионами мира.
Позже имела место определенная реакция, частично благодаря деятельности интеллигенции. Возродившей понятие общего прошлого, частично из-за общественного мнения и политических кампаний, направленных против иммигрантов-выходцев из стран с различными уровнями культуры. Как национальная, так и региональная границы вновь стали рассматриваться в качестве средства «защиты культурных ценностей»; широко известным примером тому является французская кампания за «чистоту культуры» во время подписания соглашения по САТТу в Уругвае, а также меры, предпринятые в целях развития и защиты чистоты французского языка. Хотя политические дискуссии относительно проблемы защиты культурных ценностей зачастую бывают беспорядочными и неподготовленными, это все же реальная проблема, требующая обсуждения. Поскольку границы между регионами, где говорят на разных языках, подчас обозначают практические пределы проживания определенного периода. Очевидно, в следующем тысячелетии на центральное место в политике ЕС выйдут дискуссии относительно определения государственного языка. Похоже. что небольшие государства все в большей степени ратуют за защиту своего собственного языка и своей культуры.
Споры относительно межгосударственных ассоциаций и общественных организаций (например, двусторонние и трехсторонние комиссии в случае Верхнего Рейна), способствующих развитию сотрудничества между региональными и местными властями, привели к изменению их формы, впервые выработавшейся в 50-х годах, а также выявили интересы и значительные правовые проблемы. Сегодня подобные ассоциации и организации существуют на всех территориальных границах ЕС, а некоторые затрагивают и внешнюю границу, подобно Alpe Adria (включающей в себя ныне суверенные государства Словению и Хорватию, а также объединяющей австрийские, итальянские и швейцарские власти), и пяти ассоциациям под названием EUREGIO, объединяющим немецкие, польские и чешские власти. Самой первой межгосударственной организации под названием REGIO, сформированной на основе Базельского соглашения и занимающейся планированием землепользования и экономическим развитием, сейчас уже более сорока лет. Некоторые были либо созданы впервые (Пиренейская Рабочая Группа), либо воссозданы вновь (Alpazur) по мере завершения формирования внутреннего рынка, обусловившего еще большую необходимость знания информации о строительстве промышленных объектов и землепользования по ту сторону границы. Две программы Interreg, осуществляемые в ЕС, были направлены на поддержание совместных проектов, создание общей межгосударственной базы данных, информационного обмена и мер по защите окружающей среды.
Сейчас ведется много дискуссий относительно политики в области защиты окружающей среды (размещение атомных станций, совершенствование средств транспортного сообщения), социальной политики (иностранные рабочие, иммигранты), транспортной политики (автомагистрали и железные дороги), политики в области образования и обучения (совместные предприятия). Разрешение этих проблем способствует развитию сотрудничества между соседствующими местными и региональными властями в приграничных районах, заставили их работать напрямую с Европейской Комиссией, что иногда приводит к разногласию с их собственными центральными правительствами. Не подлежит сомнению факт возникновения новой политики, а вместе с ней и новых дискуссий.
Ведутся также дискуссии относительно доступа к объектам общественного достижения или даже частной собственности, расположенным непосредственно на линии границы. Отказ Дании выполнять некоторые положения Договора ЕС, позволивший датскому правительству продолжить запрет на приобретение в стране летних домиков нерезидентами Дании (акция направлена против немцев), является, по сути, нарушением основного принципа единого рынка, заключающегося в том, что условия приобретения всех товаров, выставляемых на продажу, должны быть одинаковыми по всему ЕС. Дискуссии, подобные этой, а также дискуссии относительно доступа к средствам законного разрешения межгосударственных проблем, что особенно затрагивает население приграничных районов. В таких регионах, как Верхний Рейн и Пиренеи, стали возникать государственные «сообщества на основе взаимной выгоды», которые могут стать источником проблем для собственных правительств, причем проблем непохожих на те, с которыми приходилось сталкиваться при улаживании дел с межгосударственными этническими языковыми меньшинствами.
Что касается внешней границы, то здесь основные конфликты разворачиваются вокруг тех стран-членов ЕС, которые в интересах собственного народа проводят такую политику относительно границ, взгляды на которую расходятся со взглядами других стран-членов. Примером тому является вопрос о границах Македонии, а также о северной границе Греции и Кипра. Такое наследство из прошлого, как претензии судетских немцев на право владения собственностью в Чешской республике, может усложнить дискуссии относительно важности границ. Расхождение мнений Испании и Англии по поводу проблемы Гибралтара не является вопросом первостепенной важности, но сложившаяся ситуация задерживает подписание конвенции по внешней границе. Ряд примеров можно продролжить.
Среди государств, занимающих особое территориальное положение, как то Лихтенштайн, Андора, Гибралтар, острова в Ла-Манше, французские и голландские Антиллы, Каймановы острова, различают следующие типы:
Как я писал раньше - границы не отделимы от того, что они заключают в себе» - и границы в Европе не являются исключением. Степень реальной административной, правовой, политической, общественной и кльтурной интеграции в Европе может быть оценена посредством исследования изменений, произошедших с внутренними и внешними границами ЕС. Эти изменения не одинаковы по всей территории ЕС и, конечно, некоторые внешние границы ЕС, в некотором смысле, являются более «открытыми» по сравнению с границами, разделяющими страны-члены. Глобальные перемены в экономике и технике влияют на все границы в Европе - где-то в большой степени, где-то в меньшей, - достоверная информация об этом отсутствует.
Перемены на мировом уровне привели к возникновению ряда проблем, связанных с функциями границ как средства обеспечения защиты и безопасности; и эти проблемы нельзя решить быстро. Ликвидация пограничного контроля на внутренних границахприводит к определенному слиянию верховных полномочий государства: криминальное закондательство и система наблюдения за исполнением криминального законодательства уже не являются чисто внутригосударственными проблемами. Что касается внешней безопасности, то внешняя граница ЕС отчасти принимает характер имперской границы - в меньшей степени просто линейной границы и в большей степени обширной зоны, где влияние ЕС (и стран-членов) по мере удаления от границы постепенно теряет свое значение.При наличии большого числа различных соседствующих государств, межгосударственные отношения в приграничных районов остаются сложными и, похоже, становятся еще сложнее.
Государственная политика и политика ЕС относительно внутренних и внешних границ поднимает широкий спектр вопросов, касающихся. Например, связи межд границами и гражданством, политизации культурного самосознания, доктрины территориального суверенитета, значимости микрогосударств, сотрудничества в области правозащиты и надзора за населением, а также того, до какой степени ЕС может стать сообществом, построенным на основе истинной безопасности, посредством развития политики, нацеленной на обеспечение взаимной безопасности. При написании этой статьи ставилась скромная цель резюмировать существующие проблемы и вопросы, чтобы проиллюстрировать изменения значимости границ в Европе.