Для ЕС в настоящее время характерно устойчивое повышение интереса к региональной проблематике вообще и к РП, как средству сглаживания социально-экономических диспропорций в уровнях развития между регионами, в частности.
Интересно, что такое резкое повышение интереса характерно и для России: тема регионального развития, подобно многим другим, не превратилась в тему-однодневку. Возможно, дело в том, что российские реформы последних лет в глазах населения явно несправедливы, и территориальная составляющая этой несправедливости (то есть разные итоги реформ по регионам) выражена крайне ярко. Несправедливость – чувство тяжелое и может подтолкнуть на действия самые радикальные, вплоть до территориальной дезинтеграции страны. Средством для сглаживания чувства территориальной несправедливости в России как раз и призвана стать национальная РП.
История формирования РП Европейского Союза крайне насыщена и напряжена, хотя и не слишком длинна: фактически активная РП начала проводиться с середины 70-х годов. Не вдаваясь в подробности различных этапов ее формирования, тем не менее необходимо упомянуть о радикальной реформе Структурных фондов (СФ) 1989 г., поскольку именно тогда были выработаны четкие принципы деятельности фондов, а, фактически, и коммунитарной РП. Так, реформа РП базировалась на четырех основных принципах:
Новые вызовы ставит перед коммунитарной РП глобализация экономики. В новом глобальном контексте РП ставится задача не просто искать и мобилизировать внутренние ресурсы региона для повышения его конкурентоспособности в масштабах Союза, но о конкурентоспособности этого региона в мировом масштабе.
В самое последнее время можно отметить и новые тенденции. Прежде всего
это резкое повышение внимания к роли и границах применения принципа субсидиарности.
Будучи на поверхности простым (речь идет о соответствии масштаба задачи
уровню ее выполнения), этот принцип тем не менее пока не поддается однозначной
трактовке, таким образом и ЕС, и страны-участницы, и регионы имеют свое
представление о принципе субсидиарности, и приведению этих представлений
к некоему общему знаменателю посвящены сегодня самые горячие дебаты.
Далее. Можно заметить, что в текстах ЕС РП все чаще заменяется понятием
политики сплочения (cohesion policy). Таким образом, на наших глазах происходит
изменение понятийного аппарата: фактически политика сплочение означает
переплетение РП и социальной политики, когда они уже не рассматриваются
изолированно друг от друга. Политика сплочения предполагает одновременное
сплочение по горизонтали (между регионами – РП) и по вертикали (между слоями
общества – социальная политика).
В апреле 1997 г. по инициативе КЕС была организована конференция, посвященная будущим очертанием политики сплочения в связи с новыми реалиями, в частности, в связи с расширением НАТО на Восток. В конференции приняли участие более 1000 человек: представители коммунитарных, национальных, региональных и местных органов, занимающихся вопросами политики сплочения и РП. В ходе конференции было вынесено предложение резко упростить деятельность СФ, из семи категорий регионов оказания помощи оставить всего две, однако ввести помощь регионам, которым необходима активизация людских ресурсов. Предполагается, что новая радикальная реформа СФ будет принята к 1999 г., когда истекает финансовый план деятельности фондов.
Прежде чем перейти к оценке итогов мероприятий коммунитарной РП, остановимся на ее основных сложностях. Итак, во-первых, за время своего существования ЕС пережил четыре расширения. Понятно, что постоянное подключение новых стран неизбежно несло с собой не только разрастание межрегиональных диспропорций, но и появление новых типов региональных проблем. Во-вторых, РП неизбежно подразумевает необходимость вложения огромных финансовых средств, на что ЕС был готов далеко не всегда, особенно в первые годы своего существования, когда считалось, что интеграция автоматически ведет к выравниванию межрегиональных диспропорций. Соответственно, и мероприятия РП почитались второстепенными. В-третьих, сложность заключается в том, что каждое направление коммунитарной политики неизбежно имеет территориально выраженный эффект. Выяснилось, что понять, каким будет этот эффект в регионах разного типа, а тем более этот эффект учесть и снивелировать его возможное отрицательные последствия, крайне сложно, практически невозможно. Четвертая сложность при проведении РП состоит в том, что региональное развитие вообще – процесс сложнейший, многофакторный, поэтому задать ему определенное направление удается редко. Такая особенность ведет к тому, что результат мероприятий РП почти всегда будет отличаться от запланированного. Наконец, пятую сложность несет с собой инерционность территориальной структуры вообще. Подобная инерционность ведет к тому, что первые результаты появляются спустя довольно продолжительное время после начала мероприятий РП. В этом отношении РП крайне неблагодарна, поскольку люди, ответственные за проведение тех или иных решений в области РП, как правило, профессионально не доживают до определенного момента, когда они могут воочию увидеть результаты своего труда. Эта же особенность имеет и обратную сторону: люди недобросовестные имеет все шансы избежать ответственности за неадекватные решения, поскольку нести ответственность будут уже все преемники.
Вышеперечисленные сложности (а они огромны) тем не менее не могут явиться основанием для отказа от проведения РП, что прекрасно демонстрируют итоги РП ЕС. Правда, динамику межрегиональных диспропорций в ЕС нельзя сравнивать однозначно, поскольку результаты зависят от тех типов регионов, по которым проводятся исследования: то есть всегда выявляются типы регионов, по которым происходит конвергенция, и напротив, регионы расходящиеся. В самом же общем виде можно констатировать, что РП удавалось и удается держать диспропорции приблизительно на одном уровне, не давая им «расползаться». Казалось бы, результат не очень утешительный, однако при подобного рода оценках всегда следует задаваться вопросом: а что было бы без мероприятий РП?
Представляется, что прекрасным итогом истории развития РП в Союзе, результаты
которого мы оценим лишь в будущем, это изменение самого подхода к РП, осознание
приоритетности ее задач для успехов интеграционных процессов в целом. Изменение
подхода к РП ощущается прежде всего в резком увеличении выделения финансовых
средств (в настоящее время расходы на проведение РП в бюджете Союза уступают
лишь расходам на проведение общей сельскохозяйственной политики); диверсификации
форм и методов РП; попытки ЕС заняться «профилактикой», то есть уже на
этапе выработки решений принять во внимание их влияние на региональное
развитие.
Какой же опыт в области проведения коммунитарной РП может оказаться
полезным для России? Я вижу по крайней мере пять основных направлений.
Первое. На опыте ЕС Россия может оценить преимущества и недостатки того
или иного концептуального подхода к сущности регионального развития. Очевидно,
что наиболее оптимальным для сегодняшней России был бы подход стимулирования
внутреннего потенциала регионов, к которому ЕС перешел после кризисов 70-80-х
годов. До этого превалировал перераспределительный подход, когда РП тесно
смыкалась с целями социальной политики.
Однако здесь Россия оказывается в некоторой «ловушке». С одной стороны,
перераспределительный подход страна явно не может себе позволить, подход
стимулирования внутреннего потенциала гораздо эффективнее. Но с другой
стороны, специфические российские условия (прежде всего неблагоприятные
климатические) и российская история (отсутствие традиций проведения полноценной
региональной политики) объективно ведут к тому, что задачи РП смыкаются
с задачами социальной политики настолько тесно, что первая становится как
бы территориальным разворотом второй.
Второе. Тексты ЕС, посвященные РП, позволяют получить прекрасное представление о понятийном аппарате, которым Союз пользуется в этой области. Вообще вопрос о дефинициях представляется крайне актуальным для России – без его решения едва ли возможно дальнейшее развитие РП. На сегодняшний день ситуация, к сожалению, такова, что практически каждый пишущий или говорящий о РП, имеет в виду какое-то свое определение, не всегда понятное даже самому автору. Сейчас в России «ходит» по меньшей мере 8 определений региональной политики. Таким образом, необходимо срочно выработать договоренность по этому поводу.
Третье. Типология регионов и критерии районирования – здесь опыт ЕС просто бесценен. В России было предпринято уже несколько попыток районирования территории страны, однако они были либо неполными, то есть выделяли лишь какой-то тип регионов, либо проводились не для целей региональной политики.
Четвертое. Определение принципов и приоритетов РП. Возможно, принципы
РП, которыми руководствуется ЕС, не совсем годятся для России, однако ключевой
момент в данном случае заключается в том, что эти четкие и единообразные
для всех регионов принципы обязательно должны существовать и неукоснительно
соблюдаться. В России же сегодня средства выделяются в зависимости от близости
того или иного региона к «верхам», что просто недопустимо.
Примером здесь может служить выделение средств Москве на «выполнение
столичных функций». Мэр Москвы постоянно сетует на то, что средств этих
выделяется из бюджета недостаточно. Правомерно однако задать вопрос: а
на каком основании они выделяются вообще и не логичней было бы забирать
у Москвы часть средств, полученных ею вследствие «выполнения столичных
функций»?
Пятое. Наконец, важным моментом является изучение российского регионального развития, российских регионов, и последующее опубликование этих результатов. Данные региональных исследований долгое время считались секретными, сегодня же неизученность региональных проблем ведет к тому, что мы просто не знаем как следует, что происходит в стране на уровне регионов, не говоря уже о местном уровне.