Начало этому последнему этапу было положено подписанием Совместной декларации об установлении официальных отношений между Советом Экономической Взаимопомощи и Европейским сообществом (июль 1988 г.). За ним последовало установление двусторонних отношений между Советским Союзом и ЕС (август 1988 г.) и начало переговоров о создании договорной основы этих отношений.
В тот период позиция советского руководства в отношении Сообществ отличалась
изрядной долей необоснованного романтизма. Горбачев и его окружение не
имели четкого представления о партнере. Они явно преувеличивали вероятное
положительное воздействие связей с ЕС на развитие советской экономики и
ее реформирование. Через связи с ЕС они надеялись ускорить интеграцию СССР
в мировую экономику и получить более широкий доступ к мировым рынкам капитала
и передовой технологии. Политически, несмотря на недвусмысленные предупреждения
другой стороны, они видели в этих связях непосредственный элемент «общеевропейского
дома».
Эти представления находились в явном несоответствии с прозаической
реальностью переговоров, которая требовала постановки более конкретных
задач. В ходе начавшегося переговорного процесса советская делегация добивалась
следующих целей:
– снять с СССР ярлык «страны с государственной торговлей»;
– покончить с дискриминацией в торговых отношениях СССР с ЕС;
– создать условия для привлечения западноевропейских инвестиций;
– добиться поддержки ЕС в проводимых в стране реформах;
– связать будущее соглашение с более широкими аспектами общеевропейского
сотрудничества.
Застигнутые врасплох радикальными изменениями в ареале СЭВ, Европейская комиссия и государства–члены ЕС далеко не сразу выработали адекватный ответ на советские предложения. Первоначально западноевропейские участники переговоров пытались максимально сузить рамки будущего соглашения, сосредоточившись на специфических вопросах, которые якобы возникают в отношениях между странами с «нормальной» рыночной экономикой и социалистическим Советским Союзом. Тем самым вольно или невольно они исключали саму возможность экономической реформы и закрывали себе путь к воздействию на этот процесс.
К чести участников переговоров следует отметить, что им удалось достаточно быстро отмести все идеологические схемы и добиться существенного сближения позиций. Уже в декабре 1989 г. в Брюсселе было подписано Соглашение о торговле и коммерческом и экономическом сотрудничестве. Соглашение «легализовало» режим наибольшего благоприятствования, который до этого оформлялся каждые два года специальными решениями Совета. Был оговорен график полной отмены дискриминационных количественных ограничений (за исключением «чувствительных» отраслей). Были созданы необходимые юридические предпосылки для развития экономического сотрудничества СССР и Европейских сообществ.
Более семи лет Соглашение 1989 г. служило договорно-правовой базой отношений между двумя сторонами. Вместе с тем, в контексте происходивших исторических перемен, оно не могло не быть временным, промежуточным документом. Хотя в Соглашении не было упоминания о «стране с государственной торговлей», стороны, по существу, исходили из существования в СССР и странах ЕС различных социально-экономических систем. Несмотря на все усилия советской стороны, рамки Соглашения остались ограниченными и явно не соответствовали ускорявшейся экономической реформе, особенно после обретения Россией государственной независимости. Советская сторона добилась сравнительно немногого в своем стремлении максимально сблизить положения Соглашения с правилами ГАТТ.
ЕС избрали три способа для преодоления очевидных несовершенств Соглашения
1989 г. и более активного участия в процессе реформ.
Во-первых, был сделан большой упор на ведении политического диалога,
что должно было в какой-то мере компенсировать ограниченность экономического
сотрудничества.
Во-вторых, за несколько месяцев до распада СССР была утверждена программа
технической помощи, которая в дальнейшем получила название ТАСИС – Программа
технического содействия государствам–участникам Содружества Независимых
Государств и Монголии.
В-третьих, ЕС предложил, а российское правительство приняло, программу
оказания гуманитарной помощи.
Исторической правды ради следует отметить, что в 1990–1991 гг. руководство ЕС рассматривало возможность самостоятельного мониторинга экономической реформы в СССР и оказания ему широкой экономической помощи (от 15 до 24 млрд. долл.). Этот замысел не получил практического развития, и Европейское сообщество пошло в дальнейшем в фарватере общей политики Запада, согласовываемой в рамках Международного валютного фонда.
Результативность трех дополнительных направлений в политике ЕС в отношении
СССР, а впоследствии – России и других стран-членов СНГ оказалась невысокой.
Особенно неудачным был опыт с гуманитарной помощью. В денежном выражении
ее объем был весьма значительным - 353 млн. ЭКЮ в форме прямых и бесплатных
продовольственных поставок и 999 млн. ЭКЮ в форме гарантий по кредитам
и займов для закупки продовольствия и медикаментов(1).
Кроме того, были осуществлены гуманитарные акции в отношении некоторых
особенно пострадавших категорий населения.
Хотя в момент массированных продовольственных поставок (и позже) в стране действительно имело место массовое недоедание, оно было обусловлено не нехваткой продовольствия, а более глубокими социальными факторами, на которые гуманитарная помощь ЕС никак не могла воздействовать. Более того, она оказалась жертвой этих факторов и поставляемое из стран ЕС продовольствие разворовывалось с той же легкостью, что и государственные фонды самой России. Не удивительно. что программа гуманитарной помощи не дала ожидаемого политического эффекта. К настоящему времени от нее не осталось и следа в памяти россиян (исключая, разумеется, обогатившихся на ней спекулянтов).
Если гуманитарная помощь была ненужной в принципе, то техническое содействие в принципе было и остается чрезвычайно полезным. Европейские сообщества ассигновали на эти цели внушительные суммы: в течение первых пяти лет (1991–1995 гг.) было выделено 2.268 млн. ЭКЮ для финансирования более чем 2200 проектов(2). Доля России в общем бюджете программы ТАСИС ежегодно составляет около 60%(3).
«Коэффициент полезного действия» программы ТАСИС в России непропорционально низок из-за серьезных просчетов в ее организации: мелкомасштабности и разрозненности проектов, их «институционализированного» отрыва от практического инвестирования, недостаточно высокого профессионального уровня экспертов, не знакомых с реальными условиями в России. Политический эффект технической помощи ЕС значительно ниже того, чего удается добиваться США и Международному валютному фонду.
Наиболее успешно развивался политический диалог, который закономерно
привел к заключению широкомасштабного Соглашения о партнерстве и сотрудничестве
1994 г. Оно безусловно является крупным шагом вперед в развитии отношений
между Россией и ЕС и содержит ряд важных нововведений.
– Европейские сообщества окончательно отказались от концепции
«страны с государственной торговлей» и признали Россию в качестве страны
с «переходной экономикой».
– Стороны согласились рассмотреть целесообразность начала переговоров
о создании зоны свободной торговли после 1998 г., что открыло новую долгосрочную
перспективу в их отношениях.
– Существенно уменьшена и упорядочена возможность приостановки
действия Соглашения или отдельных его статей по политическим мотивам.
– Поднята на более высокий уровень договорная база политического
диалога на различных уровнях.
– Хотя предложение российской стороны относительно общей ссылки
на положения ГАТТ было отклонено, статьи Соглашения воспроизводят текстуально
или в изложении многие из этих положений.
– Количественные ограничения стали, с учетом проблем российской
экономики, предметом асимметричной договоренности: в то время как ЕС обязался
завершить отмену количественных ограничений (за исключением, однако, некоторых
важных для российского экспорта товаров), Россия имеет право сохранить
или даже ввести вновь количественные ограничения на недискриминационной
основе.
– Ослаблены возможности произвольного применения защитной и антидемпинговой
оговорок.
– Достижения реформ в России позволили ввести ряд новых симметричных
обязательств, отвечающих критериям рыночной экономики.
– Действие Соглашения распространено на сферу услуг.
– Институциональный механизм Соглашения усилен и приближен к
схеме, предусмотренной т.н. «европейскими соглашениями».
Значение Соглашения 1994 г. трудно переоценить. Это – наиболее широкое, далеко идущее и детальное экономическое соглашение за всю историю отношений между Россией (или Советским Союзом) и странами Западной Европы. Задуманное как выражение особых отношений между ЕС и Россией, оно вполне могло бы стать инструментом действенной поддержки российских реформ и более быстрой интеграции страны в мировую экономику.
В настоящее время, спустя три года после подписания, Соглашение все еще не вступило в силу (действует так называемое Временное соглашение) в связи с незавершенностью процесса его ратификации внутри Европейского Союза. К сожалению, эйфория, которой было отмечено его подписание, в значительной мере сошла на нет. Европейский Союз погружен в собственные сложнейшие проблемы – создание экономического и валютного союза и расширение на восток, которые таят в себе немало потенциальных сложностей. Внимание к России явно ослабло. Есть угроза того, что отношения между Россией и ЕС могут утратить стратегическую перспективу, заложенную в Соглашении 1994 г.
Во-первых, предстоят трудные переговоры о компенсационных мерах в связи с вступлением ряда стран Центральной и Восточной Европы в ЕС. Даже при самом благоприятном исходе они могут дать лишь временный эффект – с точки зрения долговременных интересов (характер юридической и экономической инфрастуктуры, география будущей внутриевропейской торговли, направления инвестиционных потоков) Россия может лишь проиграть от возникновения нового таможенно-экономического водораздела по периметру западных границ СНГ.
Во-вторых, предвидя этот долговременный эффект, ведущие западноевропейские государства пытаются в порядке компенсации ускорить вхождение России в основные международные организации (группа 7, Международный валютный фонд, Всемирная торговая организация). Более того, как стало известно, Европейский Союз собирается начать переговоры о создании зоны свободной торговли с Россией только после вступления последней в ВТО. Этот подход контрпродуктивен с точки зрения дальнейшего развития отношений между ЕС и Россией. Он сводит на нет особый характер этих отношений, соразмерный объективной роли сторон в европейской архитектуре. Он делает, по существу, излишним и само Соглашение 1994 г., поскольку присоединение России к ВТО создаст более совершенную нормативную базу ее торгово-экономических отношений с третьими странами, включая и страны–члены ЕС.
1.European Commission. Directorate General 1A. File
note. Subject: Commission Communication to the Council - The European Union
and Russia: the future relationship. Annex B, p.2.
2. TACIS. Contract Information. Budget 1996 and
1996-1997, Published by the European Commission. December 1996, p.9.
3. European Commission. Op.cit., Annex B, p.2.