| начало | конференция | программа | участники |
Кузьмин Юрий Сергеевич,
к.и.н., доцент кафедры европейских исследований,
факультет международных отношений СПбГУ
Интеграционный процесс в Европе проходил в различных направлениях - в экономической, военной, политической областях, - но именно экономическое направление стало успешным. Этот успех, в свою очередь, подчеркивал и успех интеграции на наднациональном уровне, а основы данного успеха были заложены в Парижском договоре о создании Европейского сообщества угля и стали.
Нельзя сказать, что интеграционных инициатив в области экономики не было до провозглашения плана Шумана и подписания Парижского договора. Такие проекты, как план Стиккера - интеграция в торговой сфере, План Мансхольта - сельскохозяйственная интеграция, были представлены в Организации европейского экономического сотрудничества, межправительственной организации 15 стран. Но они и не смогли получить там поддержку, так как достижение компромисса затягивалось на неопределенное время.
Подготовка и подписание в апреле 1951 г. шестью государствами Парижского договора о создании Европейского сообщества угля и стали вывело дискуссии о будущем Европы на более качественный уровень. С небольшими оговорками, но все же определенно был обозначен наднациональный вектор европейской интеграции, когда государства соглашались передать свои полномочия в стратегических отраслях экономики единому руководящему органу, чьи решения были для всех участников договора обязательными.
Возможно ли было избежать оговорок, таких как включение в институциональную структуру первого европейского сообщества межправительственного органа - Специального Совета министров? Скорее да, чем нет, но при одном условии: если бы среди малых стран (Нидерландов, Бельгии и Люксембурга) отсутствовали опасения о возможном ущемлении их прав и свобод со стороны ФРГ и Франции. В качестве своего рода противовеса этим двум государствам страны Бенилюкса видели Великобританию, но Великобритания в конце сороковых и в пятидесятых годах категорически отказывалась участвовать в международных группировках, которые напрямую носили наднациональный характер.
Великобритания сделала ставку на межправительственную организацию - Совет Европы, - где все решения исполнительных органов принимались с общего согласия всех государств-членов организации.
Нельзя сказать, что Совет Европы препятствовал интеграционным инициативам, он, более того, сам их выдвигал (другой вопрос - насколько они были жизнеспособны). Например, Совет Европы рекомендовал интегрировать ОЕЭС в Совет Европы.1 Было налажено тесное сотрудничество парламентских ассамблей СЕ и ЕСУС: они проводили совместные заседания, на которых обсуждались и принимались годовые доклады Верховной власти (ВВ), руководящего органа ЕСУС.
Совет Европы поддерживал создание новых европейских сообществ вне формата Совета Европы.
Консультативная Ассамблея Совета Европы поддержала создание Европейского оборонного сообщества: за данную резолюцию в 1952 г. проголосовало 74 депутата, против - 9 при 36 воздержавшихся. Резолюцию в поддержку создания Политического сообщества одобрили 84 члена КА СЕ, против проголосовали 8, уже при 17 воздержавшихся.2
В резолюциях, впрочем, отмечалось, что гарантией от новых задержек осуществления интеграционных инициатив послужит то, что развитие ЕОС должно проходить в рамках Совета Европы. Что было неприемлемо для шести стран, так это то, что тон в Совете Европы задавала Великобритания.
Через Совет Европы Великобритания оказывала заметное давление на европейские страны, и даже вмешивалась в моделирование интеграционных процессов в континентальной Европе.
В большинстве резолюций КА СЕ оговаривалась особая роль Соединенного Королевства в отношениях СЕ и других международных организаций.
Ж. Монне вспоминал, что Совет Европы под предлогом технической помощи старался подчинить своему влиянию как парламентские, так и министерские институты Сообщества угля и стали.3
Предпринимались попытки наладить сотрудничество между ЕСУС и такой межправительственной организацией, как НАТО, где как структурное подразделение существовал комитет по углю и стали. ВВ поддерживала с ним активные связи. Однако сохранялись опасения, что установление институциональных отношений может предотвратить будущее вступление нейтральных стран в ЕСУС (в частности Австрии). Но эти возражения не принимались. Шла активная подготовка соглашения о сотрудничестве между ЕСУС и НАТО. Конфиденциальность данных консультаций строго сохранялась, пишет Д. Спиренбург.4 Рассекреченные документы министерства иностранных дел Франции того периода показывают, что была выбрана схема взаимоотношений между двумя организациями аналогично той, которая существовала между ОЕЭС и ЕСУС, но сложным оставался вопрос деятельности фондов, призванных оказывать помощь проблемным предприятиям.
В научной литературе пока не получил достаточного освещения (а если сказать прямо, то никакого) начальный этап третьего уровня европейской интеграции - субнациональная интеграция. И я позволю себе более подробно остановиться на этой теме.
Попытки инициировать объединение местных органов власти в единую организацию велись в 50-е гг. очень активно. Среди лидеров этого движения стоит отметить тогдашнего председателя Национальной ассамблеи Франции Эррио, бывшего французского министра, а в будущем и премьер-министра Ж. Шабана-Дельмаса, бельгийца П.-А. Спаака - "мистера Европа", как его называли в 50-е гг. - и других крупных европейских политиков. Спаак долгое время возглавлял Консультативную Ассамблею Совета Европы, но, разочаровавшись в его деятельности, энергично включился в работу ЕСУС и подготовку Римских договоров.
Впервые представители Совета местных органов власти Европы собрались в Женеве в январе 1951 г.5 Основными целями и задачами СМОВЕ были обеспечение участия и представительства коммун и местных сообществ в европейских и международных структурах, и, более того, интеграция их в будущие европейские институты, такие как Ассамблея представителей коммун и местных сообществ.
В дальнейшем в рамках СМОВЕ разрабатывалась Европейская хартия коммунальных свобод и требовалось разрешение проблемы децентрализации власти. Стали регулярно проходить конгрессы местных органов власти. Первый из них прошел в 1953 г. в Версале. Последующие конгрессы в 50-е гг. прошли в Венеции Франкфурте. В работе конгрессов участвовали руководители европейских столиц и небольших городков. Ведущие позиции в европейском движении местных властей занимали швейцарцы. Штаб квартира Совета органов местного самоуправления находилась в Женеве.
Привлечь к работе конгрессов на начальном этапе руководителей местного управления Великобритании не удалось. Стоит также отметить, что Нидерланды не были представлены в Совете органов местного самоуправления, хотя руководители Амстердама, Роттердама и других нидерландских городов и участвовали в работе конгрессов. Кстати, когда в феврале 1951 г. открылась конференция по созданию европейской армии, Нидерланды сначала участвовали в ее работе в качестве наблюдателя наряду с Данией, Норвегией, Великобританией, США и Канадой. К моменту завершения конференции в октябре 1951 г. Нидерланды стали полноправным членом. Связано это было с тем, что предполагаемая линия обороны уже проходила не исключительно по Рейну, а по Рейну и Ийселю и позиция по перевооружению ФРГ была Нидерландами смягчена.
Руководители органов местного самоуправления стремились и к включению в институциональную структуру Европейских сообществ Европейского сената по примеру сената Франции, где заседают представители коммун и местных властей, Шабан-Дельмас, выступая на 3-м конгрессе местных органов власти, отмечал, что "Если мы сами способны пропагандировать европейскую идею, нормально и наше участие в будущих европейских институтах". Однако комитет министров СЕ отказался учреждать Европейский сенат.
Были предприняты попытки создать отдельный орган уже в рамках ЕСУС, который бы представлял интересы местных органов власти стран, входящих в ЕСУС. Но и в рамках сообщества, к сожалению, руководители шести государств тогда не видели места для местных властей, отводя решение местных проблем на национальный уровень.
Субнациональный и наднациональный векторы развития европейской интеграции даже в рамках шести европейских стран в пятидесятые годы не привели к общему пониманию целей и задач, которые перед собой ставили представители местных органов власти и официальные лица ЕСУС.
В силу этого очевидно в 60-80 годы местные органы власти находились под своеобразным патронажем совета Европы. Лишь с созданием комитета регионов в ЕС в 90-е годы появилась реальная возможность для региональных и местных властей влиять на политику ЕС, а не только выступать в качестве получателей финансовых и других ресурсов.
У представителей местных властей после введения в силу положений Парижского договора появилась возможность на волне европейского строительства включить решение местных проблем в структуру вновь создаваемых европейских сообществ. Местные органы власти надеялись на то, что предполагаемые новые изменения в Европе позволят усилить вес и влияние на принимаемые решения со стороны представителей местных властей и что влияние, а порой и финансовый диктат со стороны национального государства ослабнут. Раз государство уступает, передает свои полномочия на наднациональный уровень, то почему не передать ряд полномочий на региональный и местный уровень, считали они.
Да, мэры, бургомистры крупных европейских городов, их заместители были влиятельными национальными политиками, они являлись членами национальных парламентов, даже занимали руководящие посты в органах законодательной и исполнительной власти, но все же их было меньшинство. Поэтому даже они в своих выступлениях высказывали претензии к работе национальных парламентов - в частности, по вопрсам местного самоуправления.
Именно в пятидесятые годы был озвучено противостояние двух концепций: Европа народов и Европа государств. Лидеры европейского движения органов местного самоуправления говорили, что Европа коммун противостоит Европе государств, потому что она является Европой народов, в силу того, что местная власть ближе к народу и знает его проблемы и пожелания.
Местные органы власти постоянно жаловались на отсутствие финансовых средств или на отсутствие самостоятельности в их использовании. В основном упреки были адресовани национальным правительствам. Среди участников конгрессов органов местного самоуправления также прослеживались такие настроения, что явным тормозом на пути европейской интеграции выступают национальные правительства, и что именно они препятствуют созданию общеевропейских фондов, призванных оказать помощь в разрешении проблем, которые волнуют население в обыденной жизни.
Совет Европы не оставил без внимания проблемы местного самоуправления, хотя действовал он в свойственной этой организации манере (основанной на необязательности исполнения принимаемых документов). В 1957 КА СЕ приняла рекомендацию 141 (1957) в которой, в частности, говорилось о необходимости комитету министров СЕ предпринять все необходимые меры для модификации Договора о создании ЕСУС и конвенции, институирующей ЕСУС. Это позволило бы заинтересованным органам местного самоуправления с помощью Верховной Власти реализовать программы, разработанные местными властями как самостоятельно, так и в сотрудничестве с региональными комиссиями, в таких областях, как трансформация или создание новых рабочих мест в угольной и сталепроизводящей промышленности, профессиональная реадаптации, профориентация молодежи, строительство жилья, создание социальной инфраструктуры в местах добычи угля и производства стали, организация культурного обмена между регионами, где происходит миграция рабочей силы.
Подводя итоги, следует сказать, что ни одна из западных европейских стран не осталась в стороне от интеграционного процесса, который с большей силой набирал обороты в 50-е годы.
Швейцария проявляла интерес к деятельности европейских организаций, и ее включение в интеграционный процесс не исключалось, хотя традиционно считается, что эта страна придерживалась строгого нейтралитета. ЕСУС уделяло большее внимание переговорам со Швейцарией об установлении прямых международных тарифов на транзит грузов через эту страну.6 Возможно, в контексте европейской интеграции большую активность проявляли руководители местных органов власти Швейцарии. Они, как уже говорилось, активно участвовали в работе Совета органов местного самоуправления.
Даже политический изгой - франкисткая Испания, - пусть тайно, через Францию, но пыталась наладить сотрудничество с ЕСУС.
Да и Великобритания, видя успехи первого европейского сообщества и вновь созданных в 1957 г. ЕЭС и Евратома, все больше склонялась к необходимости включения в настоящий интеграционный процесс.
Учитывая жизнеспособность и успехи первого европейского экономического сообщества, укреплялся наднациональный вектор европейского объединения.
Именно европейские сообщества становились тем ядром, к которому стали стремиться европейские страны и европейские международные организации, видящие в европейском единстве путь к процветанию и разрешению проблем, которые перед ними стояли.
Европейское единство становилось реальностью. И Парижский договор о создании Европейского сообщества угля и стали явился первым действенным шагом в направлении создания Европейского союза, а сегодня многие уже и не сомневаются, и единой Европы.