| начало | конференция | программа | участники |
О. Ч. Реут,
исследователь,
Петрозаводский государственный университет
Предлагаемый ниже материал является тезисным изложением доклада, представленного на заседании секции "Северное измерение: проблемы и перспективы" Международной научной конференции "50 лет Европейских сообществ и Россия: прошлое, настоящее, будущее", 19-20 октября 2001 года, г. Санкт-Петербург.
Основные положения сообщения выступают результатом наблюдений и научно-практических обобщений, полученных в ходе комплексного исследования финско-российского еврорегиона "Карелия".
К настоящему времени в среде отечественных экспертов-международников сформировалось сравнительно устойчивое мнение о полезности, по крайней мере, изучения модели еврорегионов, созданных на сопредельных территориях стран-членов и кандидатов на вступление в Европейский союз (ЕС), и возможности применения данной модели сотрудничества в приграничных субъектах Российской Федерации (РФ). Основной тезис моего доклада заключается в том, что, несмотря на относительно положительный опыт концептуального применения модели еврорегионов на современном этапе развития региональных отношений, практическое использование этой идеи в условиях парадигмы "Европы измерений" является неконструктивным, неэффективным и даже зачастую вредным.
Предложение о целесообразности формирования еврорегиона "Карелия" впервые было официально сделано в декабре 1998 года в ходе ежегодного заседания карельско-финляндской рабочей подгруппы по сотрудничеству сопредельных территорий в г. Суоярви. В сентябре 1999 года в г. Куопио на Первом конгрессе городов-побратимов России и Финляндии со стороны Председателя Правительства Республики Карелия (РК) было заявлено: "В развитие инициативы "Северного измерения" вместе с нашими партнёрами из Северной Карелии, Кайнуу и Северной Похьянмаа мы разработали Концепцию создания еврорегиона "Карелия". В феврале 2000 года в г. Йоэнсуу приступил к работе Исполнительный комитет еврорегиона. На втором заседании Исполнительного комитета в ноябре 2000 года в г. Костомукша была согласована и одобрена Программа действий, рассчитанная на период с 2001 по 2006 гг.
С подачи авторов-разработчиков, в основном представляющих аппарат чиновников Министерства внешних связей РК (созданного в январе 1992 года и в течение почти десяти лет практически не претерпевшего значительных кадровых изменений), немногочисленные российские сторонники идеи организации еврорегиона "Карелия" обычно представляют свои аргументы "за", как правило, ссылаясь на положительный опыт в Западной и Центральной Европе.
Действительно, история поиска эффективных форм взаимодействия приграничных сообществ ведёт отсчёт от общественных союзов муниципалитетов, созданных в 18-19 веках вдоль границы Германии и Нидерландов.
Несмотря на то, что никогда не существовало единой и неизменной концепции того, как еврорегион должен возникать, какие стадии своего развития должен эволюционно проходить и как должен (или может) прекратить своё существование, представляется возможным выделить определённые, характерные условия сотрудничества. Прежде всего, это наличие участка общей государственной границы и добровольное стремление сторон к углублению средне- и долгосрочной трансграничной кооперации через гармонизацию субрегиональных планов социально-экономического развития территорий. В качестве одного из дополнительных (и полезных) условий может быть указано наличие согласованного списка готовых к совместному выполнению проектов, реализация которых принесёт явно выраженный трансграничный эффект, что и является приоритетным для участников еврорегиона.
Формы прикладного сотрудничества в полной мере зависят от целого комплекса факторов "благоприятствования", в качестве основного можно указать степень и характер развития правового поля в сфере регламентации внешних связей регионов. Только при отнесении к компетенции территорий предметов ведения и полномочий, связанных с возможностью самостоятельного участия в еврорегиональном строительстве, можно рассматривать активность регионов в пределах общеконституционного пространства.
Например, еврорегион "Оулу", основанный в 1993 году, существует в форме объединения (ассоциации) разноуровневых органов исполнительной власти: губернское правление Оулу, региональные союзы Кайнуу и Северной Похьянмаа, город Каяни (Валливаара, 2000). Подобная конфигурация с определённой мерой абстракции (и концептуального упрощения) тождественна системе вложенных один в другой спичечных коробков. При этом участники ассоциации платят регулярные членские взносы, формирующие, по сути дела, минимальный бюджет еврорегиона, который дополняется средствами ЕС, направляемыми под адресные проекты.
Следует отметить, что в 90-х годах участие ряда субъектов РФ в проектах формирования еврорегионов осуществлялось явочным порядком, зачастую при нарушении принципов верховенства Конституции России и федеральных законов. Очевидно, что подобная самостийность региональных парадипломатий - одна из (печальных) реалий посткоммунистической эпохи (Browning, 2001), однако в настоящее время она может восприниматься лишь в плоскости "децентрализация-дезинтеграция" российского государства.
Как правило, описание современного этапа взаимодействия приграничных сообществ через функционирование еврорегионов не обходится без упоминания целого скопления подобных международных "конструкций" на немецко-польской границе, с появления которых в начале 90-х годов как раз и началась поступательная интеграция Польши в институты ЕС и Североатлантического блока. Несомненно, опыт последовательной, функциональной и предельно прагматичной кооперации в рамках еврорегионов Neise-Nysa, Pomerania, Spree-Neisse-Bober и Pro Europa Viadrina заслуживает пристального внимания. (Строго говоря, еврорегион Neise-Nysa является немецко-польско-чешским.) В тоже время нельзя упускать и тем более игнорировать тот факт, что немецко-польские еврорегионы формировались в условиях, при которых государственная граница не являлась своеобразной осью асимметрии, жёстко фиксирующей социально-экономические препятствия на пути взаимовыгодного сотрудничества.
Первые этапы рыночных преобразований, прежде всего массовая приватизация, на сопредельных территориях были проведены сбалансировано и практически одновременно (Gruchman and Walk, 1996), при этом не требовалось "внутреннего" сокращения технологического (и информационного) разрыва, что характерно и даже обязательно при "внешнем" сравнении с развитыми европейскими странами.
В целом становление еврорегионов на немецко-польской границе происходило для партнёров в довольно паритетных и мотивационно схожих условиях - как с позиций целесообразности использования самых простых и доступных мер интеграции в общеевропейское пространство, так и в сфере решения вопросов по поиску источников финансирования совместных проектов. Асимметричность внешнеторговой и инвестиционной областей и уровней развития современных коммуникаций была минимальной, что и способствовало столь успешному применению модели еврорегионов. Для немецко-польских еврорегионов также характерно то, что значительная часть профинансированных Евросоюзом проектов была адресована предприятиям агропромышленного комплекса, финансово-экономическая ситуация с которыми по обе стороны государственной границы была предельно схожей, а проводившиеся структурные изменения сгармонизированы таким образом, что не привели к разрушению традиционных хозяйственно-кооперационных связей.
Можно предположить, что с вступлением Польши в ЕС в краткосрочной перспективе первоначальная необходимость, по крайней мере экономическая, существования немецко-польских еврорегионов будет сведена на нет. Основной акцент трансграничного сотрудничества будет перенесён в сферу семейного туризма, диалога культур и образования.
Предельно очевидно, что многие институциональные преобразования, хорошо зарекомендовавшие себя в качестве регионально ориентированных механизмов западно- и центрально-европейской интеграции, не могут быть применимы в полной мере для субъектов РФ в связи с невозможностью членства России или отдельных российских территорий в Евросоюзе.
Интересно отметить, что европейские эксперты ещё в самом начале 90-х годов (Bramanti and Ratti, 1993) указывали на аналогичную ситуацию полной неэффективности и безуспешности строительства еврорегионов на итальянско-швейцарской границе.
Второй "базовый" аргумент "за" необходимость и востребованость участия карельской стороны в еврорегиональной инициативе может быть сформулирован как "принцип модельности", заключающийся в том, что, создавая еврорегион "Карелия", республика де формирует модель отношений российских регионов со странами-членами ЕС.
В России объективно существует группа регионов, к примеру, сельскохозяйственные Кубань, Ставрополье, Черноземье, Орловская и Рязанская области, напрямую не заинтересованных в развитии международной деятельности, для которых "открытие" российских границ имело и продолжает иметь весьма негативные последствия. Будучи в значительной мере самодостаточными, особенно в отношении продовольственных ресурсов, они стремятся к формированию внутрирегиональных рынков.
На другом "полюсе" - десять территорий, на которые приходится от 50% до 60% всего российского экспорта - Волгоградская, Иркутская, Кемеровская, Самарская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Республика Башкортостан, Красноярский и Хабаровский края. Это - крупнейшие экспортно-ориентированные промышленные регионы и структурообразующие финансовые центры. Пытаться "примерить" на них механизмы сотрудничества Карелии с периферийными внутри самой Финляндии восточными территориями было бы экономически необоснованным.
Таким образом, "модельность" (или ставшая в связи с Калининградской "головоломкой" модной "пилотность") региональной инициативы представляется более чем сомнительной, а стремление тиражировать карельский принцип строительства еврорегиона также не может выдержать сколько-нибудь серьёзной критики.
Карельская пресса, политически близкая к действующему республиканскому правительству, как правило, выделяет и повторяет в качестве априорно положительного третий аргумент "за" - фактор "территориальной принадлежности" к экономически "мобильному" Балтийско-Баренцеву макро-региону. Зачастую финско-российскому еврорегиону даже начинают приписываться функции по "конкретному наполнению" политики "Северного измерения". Однако далеко не всегда, к сожалению, часть обладает свойствами целого.
Еврорегион "Карелия" не обладает:
В силу этих и ряда других причин еврорегион "Карелия" не может претендовать на роль одного из финансово-индустриальных перекрёстков Балтийско-Баренцева макро-региона. Тем более, что наличие таких исторически сложившихся центров как г. Санкт-Петербург (в котором проживает более 4700 тыс. чел.) и г. Хельсинки (550 тыс. чел) определяет и будет в ближайшее десятилетие определять вектор конкурентного "притяжения" крупного капитала.
В целом, можно констатировать, что система аргументации авторов-разработчиков и сторонников создания еврорегиона "Карелия" является слабой, не строится на фундаменте современных европейских исследований и в значительной степени не учитывает динамику внутренне- и внешнеполитических изменений, равно как и региональные социально-экономические реалии.
В настоящее время многие современные общественно-политические процессы и проблемы становятся или уже стали внетерриториальными. Во-первых, реальные центры принятия решений, от которых зависит продолжение или преодоление, например, этнических и религиозных конфликтов в сегодняшней Северной Ирландии, Македонии или Афганистане, могут находиться далеко за пределами вовлечённой в военные действия территории. Во-вторых, для ряда конфликтов (или уже военно-политических противостояний) нет решений, ограниченных жёсткими географическими рамками (Макарычев, 2000).
Как отмечают исследователи-международники, процессы глобализации последовательно "размывают вестфальскую картографию", а с ней и чёткие разграничительные линии между территориями. (Оставим в стороне столь неожиданно оказавшийся весьма актуальным вопрос: может ли крупномасштабный городской терроризм, истоки которого внетерриториальны, быть началом войны или "действий возмездия" против конкретного государства?)
В этих условиях представляется более чем обоснованным анализ функционирования еврорегионов выстраивать в системе координат, описывающей отношение участников еврорегионального строительства к центрам глобализации.
Другими словами, глобализация в Европе как процесс над- или внегосударственной интеграции снижает значимость географического фактора, но в то же время для периферийных по отношению к центрам интеграции регионов подчёркивает значимость границ и территориальных сообществ. Данное теоретическое положение, иллюстрируемое динамикой двух тенденций современного мирового развития - периферизацией и глобализацией, может быть подтверждено сменой парадигм с "Европы регионов" на "Европу измерений", что стало справедливым после признания "Северного измерения" официальной политикой ЕС (Reut, 2000).
Внутренняя взаимодополняемость и взаимосвязь указанных тенденций и векторов развития - периферизации и глобализации - может выступать источником напряжения и даже конфликта в том случае, если строительство еврорегиона усиливает роль разделительных линий в Европе. Сами же разделительные линии способны приобретать принципиально новые формы и нести новое содержание. В качестве примеров могут быть отмечены как территориальные рамки шенгенской Европы, так и цифровые разделительные линии между Россией и ЕС (образнее: e-ЕС), фиксирующие трудноразрешимые противоречия "вестфальской картографии" и мобильного (сотового) и Интернет-пространства. И именно в этом случае граница, разделяющая партнёров по еврорегиону, выступает осью асимметрии, устанавливающей объективные препятствия на пути взаимовыгодной кооперации, а сам еврорегион становится своеобразным "полем разряжения" имеющихся напряжений, что и приводит, в конечном счёте, к конфликту и усилению асимметрии.
Кроме уже отмеченного выше безуспешного опыта строительства еврорегионов на итальянско-швейцарской границе, можно в качестве несостоявшегося проекта формирования надтерриториального сообщества предложить рассмотрение еврорегиона на венгеро-румыно-югославской границе. По инициативе юго-западной провинции Румынии, всячески стремящейся подчеркнуть свою центрально-европейскую социо-культурную идентичность, в качестве ведущей интеграционной модели рассматривалось формирование еврорегиона Banat. Однако наличие двух жёстких "граничных условий": необходимость, в соответствии с практикой шенгенских соглашений, введения Венгрией визового режима для стран-соседей, в том числе Румынии и Сербии и закрытость сферы действия программы технической помощи ЕС Phare для республик бывшей Югославии (Batt and Wolczuk, 2001) не позволило заместить разделительные линии функциональной и прагматично-ориентированной кооперацией. Несмотря на относительно положительную мотивацию и обоснование концептуального применения модели еврорегиона, практическое использование этой идеи оказалось неконструктивным и даже произвело некоторый негативный эффект, выразившийся в углублении имеющейся асимметрии отношений.
При этом важно отметить, что, как бы это не выглядело противоречивым или даже на первый взгляд курьёзным, конечная цель создания любого еврорегиона заключается в отказе от него - через постепенное сближение и, в определённой степени, "срастание" двух частей приграничного сообщества. В том случае, если подобное сближение, а в долгосрочной перспективе и "срастание" невозможно a priori, характер трансграничного взаимодействия именно через институт еврорегиона не может быть в полной мере конструктивным и эффективным.
Известная российская исследовательница И.М. Бусыгина (2001), обратившая внимание на данный феномен, отметила греко-македонскую границу, иллюстрируя ситуацию, при которой отсутствует эффект "срастания": наблюдается отток "экономической деятельности из приграничных, обычно слаборазвитых территорий в регионы, расположенные ближе к центру страны" (с. 102).
Таким образом, глобализация для периферийных по отношению к центрам европейской интеграции регионам подчёркивает значимость границ и территориальных сообществ, а участвующие в приграничном сотрудничестве стороны вынуждены в этой ситуации апеллировать прежде всего к сфере традиционных межгосударственных отношений, при которых партнёры по еврорегиону перестают рассматривать сами себя в качестве (суб-)региональных акторов в условиях глобализации и ограничивают свои собственные амбиции лишь адаптацией к роли периферии.
Бусыгина И.М. Региональная политика: новые тенденции и вызовы // Европейский союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития. Под ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной. М., 2001. С. 95-104.
Валливаара П. Еврорегион "Оулу". Тезисы публичной лекции, прочитанной в Карельском филиале Северо-западной академии государственной службы. 26 октября 2000 года, г. Петрозаводск.
Макарычев А.С. Регионы на международной арене: теория вопроса // Российские регионы как международные акторы. Аналитический доклад под ред. А.С. Макарычева., Н. Новгород, 2000. С. 6-18.
Batt, J. and K. Wolczuk, 2001. Keep an Eye on the East. The European Union should not ignore regions that fall outside its plans for enlargement. In: Financial Times. International Edition, 23 February.
Bramanti, A. and R. Ratti, 1993. Towards a Europe of the Regions. Opportunities and Challenges of Trans-boundary Economic Co-operation. Milan: Franco Angeli (in Italian).
Browning, C., 2001. The Region-Building Approach Revisited: The Continued Othering of Russia in Discourses of Region-Building in the European North. COPRI Working Paper 6. Copenhagen: Copenhagen Peace Research Institute.
Gruchman, B. and F. Walk, 1996. Trans-boundary Co-operation in the Polish-German Border Region. In: Border Regions in Functional Transition: European and North American Perspectives on Trans-boundary Interaction. Regio Series of the Institute for Regional Development and Structural Planning 9.
Reut, O., 2000. Republic of Karelia: A Double Asymmetry or North-Eastern Dimensionalism. COPRI Working Paper 13. Copenhagen: Copenhagen Peace Research Institute.