Договор в Ницце: ратификационный кризис

Н. Г. Заславская,
к.и.н., ассистент кафедры европейских исследований, 
факультет международных отношений СПбГУ

В декабре 2000 г. на заседании Европейского совета в Ницце определялись основные тенденции будущего развития Европейского союза. Главы государств и правительств стран-членов ЕС должны были решить, каким образом подготовить Евросоюз и его институты к новому расширению. Для этого было необходимо серьезное реформирование сложившейся институциональной системы. Было очевидно, что система, созданная для шести стран-членов, не сможет эффективно действовать при увеличении количества членов ЕС до 27 и более. Вопрос об институциональной реформе рассматривался еще на заседании Европейского совета в Амстердаме в июне 1997 г. Однако решение так и не было принято, поскольку сторонам не удалось достичь компромисса. К декабрю 2000 г. перспектива расширения ЕС на восток стала объективной реальностью: переговоры между странами-кандидатами и Евросоюзом приобрели конструктивный характер, даже называются возможные даты расширения. В таких условиях особенную актуальность получил вопрос о подготовке институтов ЕС к предстоящему расширению.

На саммите в Ницце удалось согласовать решение об институциональной реформе, что и было зафиксировано в тексте договора. Был решен вопрос о составе Европейской комиссии, о распределении голосов в Совете, о представительстве стран-членов в Европейском парламенте. Таким образом, главная задача саммита - подготовка институтов ЕС к расширению - была решена.

Тем не менее, подписание договора породило многочисленные споры, вызвало острую критику со стороны представителей самых разных политических групп и в итоге привело к событиям в Ирландии, которые заставили говорить о новом ратификационном кризисе в Европейском союзе. Рассмотрим, какие факторы вызвали этот ратификационный кризис и насколько закономерным его можно считать, были ли объективные условия, которые определили такое развитие событий.

Как уже упоминалось, Договор в Ницце сразу после согласования подвергся самой жесткой критике. Причем критика эта исходила как со стороны федералистов, сторонников дальнейшей интеграции, так и со стороны евроскептиков, противников углубления интеграции. Т.е. текст договора, содержавший компромиссный вариант, в итоге не удовлетворил ни федералистов, ни евроскептиков.

Какие именно условия договора вызывали возражения у сторонников активного развития интеграции? Во-первых, федералисты критиковали договор за недостаточно радикальный характер предложенных реформ. В частности, Ж. Делор, бывший президент Европейской комиссии, считал Договор в Ницце политическим провалом и призывал к скорейшему проведению новой Межправительственной конференции, которая бы разработала новый договор, призванный исправить ошибки Договора в Ницце.¹ Во-вторых, недовольство федералистов вызвали изменения в процессе принятия решений в Совете министров: механизм принятия решений стал более сложным и менее прозрачным.² В-третьих, не были удовлетворены интересы Европейского парламента, единственного института, напрямую представляющего интересы граждан ЕС: увеличение области применения голосования квалифицированным большинством в Совете не подкрепляется соответствующим расширением процедуры совместного принятия решений, выгодной Европарламенту, вводится новая процедура - усиленное сотрудничество, в которой ЕП получает достаточно скромную роль. Кроме того, договор сохраняет прежнюю структуру Европейского союза с его делением на опоры, что существенно ограничивает возможности Европейского парламента участвовать в процессе формирования политики.³ Таким образом, получается, что когда национальные парламенты отказываются от контроля за какими-то вопросами и передают их решение в ведение европейских институтов, то фактически они передают эти компетенции своим же министрам, заседающим в Совете, или чиновникам Комиссии, еврократам. Наконец, в текст договора так и не была включена Хартия основных прав.⁴ В общем, федералисты считали, что Договор в Ницце не только не решает проблему демократического дефицита, но и наоборот, увеличивает элемент недемократичности.

С другой стороны, евроскептики также критиковали договор. Правда, их возражения были вызваны в основном стремлением защитить национальные интересы стран-членов. Во-первых, евроскептики считали, что новые условия распределения голосов и новые процедуры наделяют преимуществами большие страны-члены, а интересы малых стран оказываются под угрозой, таким образом, увеличивается элемент недемократичности. Во-вторых, их несколько настораживали изменения в процедуре формирования Комиссии и усиление позиций президента Комиссии, получившего даже право смещать членов Комиссии, что евроскептикам представлялось проявлением тенденции к превращению КЕС в европейское правительство. Кроме того, евроскептики соглашались с федералистами в том, что касается критики усиленного сотрудничества. Но, если федералисты были недовольны скромной ролью, которой в новой процедуре наделялся Европарламент, то евроскептики критиковали ее за переход к принятию решений большинством голосов и отмену права вето стран-членов. Наконец, противники дальнейшего развития интеграции считали, что вступление в силу договора представляет серьезную угрозу национальному суверенитету стран-членов.⁵

Напрашивается параллель с событиями десятилетней давности, связанными с ратификацией Маастрихтского договора. И тогда серьезные институциональные реформы породили множество споров, критики и непонимание у населения. Итог прошлого ратификационного кризиса - дискуссия о кризисе легитимности и проблеме демократического дефицита.

Однако процедура ратификации Договора в Ницце отличалась от процедуры ратификации Маастрихтского договора. Почти во всех странах-членах ратификация Договора в Ницце осуществлялась в национальных парламентах. Ни в Дании, ни во Франции не проводились референдумы. Лишь в одном государстве, Ирландии, для ратификации международного соглашения, влекущего за собой изменение Конституции, требуется обязательное проведение референдума. Именно референдум в Ирландии по Договору в Ницце, проходивший 7 июня 2001 г. привел к драматическим результатам, поставившим под сомнение дальнейший процесс ратификации договора и даже перспективы расширения Европейского союза. Результаты референдума оказались не в пользу договора: 53.87% - против и 46.13% - за. Вспомнились события Маастрихта и референдум в Дании. Интересно, что референдума по Договору в Ницце в Дании не проводилось, а если бы проводился, то его результаты могли бы быть не слишком приятными.

Главный вопрос, который встал после неудачного результата референдума в Ирландии - каким образом решить эту проблему, чтобы не поставить под сомнение процесс ратификации. Ведь для вступления в силу договора необходима ратификация во всех странах-членах, включая Ирландию. Подобные события в 1992 г. в Дании с Маастрихтским договором повлекли дополнительные переговоры, компромиссное соглашение в Эдинбурге и специальные уступки Дании, в частности право на неучастие в некоторых политиках ЕС (например, неучастие в единой европейской валюте или ограниченные обязательства в сфере общей внешней политики). Соответственно в 2001 г. после неудачного референдума в Ирландии многие ожидали аналогичного развития событий, т.е. проведения дополнительных переговоров с целью согласовать наиболее острые моменты и повторного референдума.

Тем не менее, события развивались несколько иначе. Итак, рассмотрим, каким образом на этот раз европейцы пытались решить ратификационную проблему. Возможность уладить проблему по датскому варианту была сразу же отклонена. 7 июня состоялся референдум в Ирландии. Первой официальной реакцией коллег Ирландии по ЕС можно считать решение Совета на уровне министров иностранных дел, заседание которого прошло 11 июня в Люксембурге. Министры высказались против новых переговоров и изменений в Договоре, который определил условия подготовки институтов ЕС к расширению, а процесс ратификации должен продолжаться в соответствии с намеченным планом.⁶ И уже на следующий день состоялось голосование в Национальном собрании Франции.

Но главным должно было стать решение по ирландскому вопросу Европейского совета в Гетеборге. 15-16 июня состоялось заседание Европейского совета, на котором была предоставлена возможность высказаться президенту Европейского парламента Н. Фонтен, которая выступила против предоставления Ирландии особых условий, поскольку таким образом будет нанесен непоправимый урон результатам договоренностей в Ницце.⁷ В итоге Европейский совет поддержал президента ЕП и одобрил позицию Совета министров, выказав свою поддержку правительству Ирландии, но одновременно подтвердив свое твердое намерение расширяться и продолжать переговоры со странами-кандидатами.⁸ Ирландскому правительству предоставили самостоятельно разбираться с ратификацией договора на своей территории. Страны ЕС посчитали необязательным внесение изменений в текст договора и возможным решение ирландской проблемы внутриполитическими методами. Правительство Ирландии удовлетворилось этой позицией коллег по ЕС. Стали рассматриваться варианты повторного референдума после проведения новых парламентских выборов в Ирландии.

Однако дальнейшие события несколько осложнили положение ирландского правительства и позиции еврооптимистов в Ирландии. Дело в том, что президент Комиссии Р. Проди накануне своего визита в Ирландию, в одном из интервью заявил о том, что "с юридической точки зрения, ратификация договора не является обязательным условием для расширения".⁹ Это замечание безусловно противоречило духу заявления в Гетеборге. Лидеры государств и правительств стран-членов настаивали на важности продолжения процесса ратификации, как условия успешного расширения. Кроме того, такое заявление выглядело как пренебрежение мнением ирландцев.

Не только в Ирландии, но и вообще в ЕС это высказывание вызвало однозначную реакцию. Недаром один из высокопоставленных дипломатов ЕС назвал этот комментарий президента Комиссии - "политической катастрофой".¹⁰ Многие увидели в заявлении Проди обоснованность обвинений европейских политиков в том, что они далеки от своих избирателей, от граждан ЕС. Это неосторожное заявление весьма осложнило позицию ирландского правительства, и премьер-министр Ирландии, Б. Ахерн, вынужден был убеждать членов ирландского парламента, что Р. Проди был неправильно истолкован. Затем последовала серия пояснений, но общий негативный осадок остался.

Почему возникла проблема с ратификацией Договора в Ницце? Если проанализировать причины ратификационного кризиса, то можно прийти к выводу, что ирландские события вполне закономерны и подобное могло бы произойти почти в любой из стран-членов. Неизвестно как бы сложилась ситуация и в других странах-членах, если бы этот вопрос был выдвинут на референдум - в Дании, в Португалии, даже во Франции. Популярность Договора в Ницце не слишком высока. Но в большинстве стран-членов его благоразумно не вынесли на референдум, что позволило ему получить одобрение даже в Великобритании - в Британском парламенте (в условиях значительного большинства правящей партии).

Все же какие факторы определили общее недовольство населения договором, низкую популярность договора среди граждан ЕС? С одной стороны, существовавшая неудовлетворенность населения Договором была вызвана недостаточным пониманием содержания договора и одновременно сильным давлением со стороны критиков договора. При этом, как уже отмечалось, договором остались недовольны практически все, наверно, за исключением только представителей Франции - Ж. Ширака, Л. Жеспена и Н. Фонтен. Остальные же остались недовольны итогом переговоров. Безусловно часть населения оказалась восприимчива к аргументам противников договора.

С другой стороны, европейская политическая элита все больше удаляется от своего электората. Референдум в Ирландии и последующие события продемонстрировали, насколько далеки политики от своих избирателей. Так правительство Ирландии считает, что дальнейшее участие их страны в интеграции в том виде, как это было решено в Ницце, безусловно соответствует интересам Ирландии. Но объяснить это своему народу оно не смогло. Аргументы противников договора оказались более понятными избирателям - заявления об угрозе суверенитету Ирландии и традициям нейтралитета, о проблеме сохранения семейных ценностей в Ирландии и т.д. Наконец, определенную роль сыграл и фактор предстоящего расширения и возможная перспектива превращения из страны-реципиента в страну-донора. К тому же правительство Ирландии не в полной мере использовало административные ресурсы. Видимо, оно не рассматривало всерьез возможность отрицательного результата референдума. Действительно, опросы общественного мнения свидетельствовали о преимуществе сторонников Договора (где-то 40% против 26%).¹¹ Кроме того, давняя традиция положительных результатов референдумов по европейским вопросам - в 1986, 1992, 1997 гг. - сыграла определенную роль в ожиданиях политиков.

В заключение, хочется вспомнить, что первый ратификационный кризис породил жаркую дискуссию о проблеме демократического дефицита. Ситуация вокруг ратификации Договора в Ницце безусловно свидетельствует об актуальности проблемы демократического дефицита. Вспоминаются и обвинения в недемократичности вводимых изменений, и жесткая позиция стран-членов в отношении Ирландии и нежелание идти на уступки, несмотря на явно негативный результат референдума (а ведь менее 10 лет назад это было возможно), и легкость, с которой президент Комиссии, института ЕС с крайне сомнительной легитимностью, заявил о том, что намеченные переговоры о расширении будут идти своим чередом вне зависимости от ратификации договора странами-членами.